【315投教】《私募投資基金監督管理條例》解讀
來源：中國證監會
私募投資基金（或稱私募基金）主要指在我國境內以非公開方式向合格投資者募集資金而設立、并在基金管理人管理下進行投資活動的私募證券投資基金和私募股權投資基金，其中前者主要投資于上市交易的股票、債券等證券，后者主要投資于未上市企業股權。近幾年來，我國私募基金行業發展迅速。根據中國證券投資基金業協會（簡稱“協會”）的官網數據顯示，截至2023年4月底，在協會登記的私募基金管理人有22，270家，私募基金產品有153，539只，私募基金規模已經達到20.75萬億元，私募從業人員有176，343人。
私募基金尤其是私募股權基金在有效服務實體經濟和國家戰略、促進中小企業創業就業、推動高科技領域創新發展、提高資本市場直接融資比重、滿足社會財富管理需求等方面發揮了積極作用。但是伴隨著行業發展，也逐漸出現了許多風險和問題，如以私募之名行非法集資之實、向不具備風險承擔能力的投資者兜售產品、對投資者進行虛假信息披露等，甚至出現侵占挪用基金財產、利益輸送等嚴重的違法違規行為。上述亂象既損害了投資者的利益，也給整個行業的發展帶來了不利影響。業界一直呼吁出臺專門的法律法規來監管私募基金的業務活動，以更好保護投資者合法權益，促進私募基金行業規范健康發展。2023年7月《私募投資基金監督管理條例》（簡稱“《私募條例》”）的出臺，是私募基金領域的一個重要里程碑，意味著中國私募市場將邁向更專業、更規范、更透明的方向。
一、立法背景
在中國金融業發展過程中，伴隨著特定行業的發展，通常主管部門會根據行業發展成熟度“自下而上”（效力由低到高）立法，即先部門規章（國務院各部門頒布）、再行政法規（國務院頒布），進而是法律（全國人大或其常委會頒布）。私募股權投資行業在行政法規層面依據不足的問題由來已久。全國人大常委會2003年10月通過的《中華人民共和國證券投資基金法》（簡稱“《基金法》”）僅用于規范公募基金。2012年12月《基金法》修訂時，把私募證券投資基金也納入監管范圍，但私募股權投資基金因為當時還處于發展初期、存在較大分歧而最終未能被明確納入其中。自此，私募股權基金的相關立法歷經漫漫十年，雖部門監管規范與行業自律政策頻頻頒布，但行業一直缺少頂層設計，法律或行政法規層級的上位法缺位。
早在2013年6月，《中央編辦關于私募股權基金管理職責分工的通知》就明確了由中國證監會負責私募股權投資基金的監督管理，發改委負責組織擬訂促進私募股權基金發展的政策措施。證監會接手監管職能后，于2014年8月先行發布《私募投資基金監督管理暫行辦法》，并于2020年12月發布了《關于加強私募投資基金監管的若干規定》，構成了證監會對于私募基金監管的主要部門規章規范性文件體系，并授權協會具體負責私募基金管理人登記和私募基金備案等工作，履行行業自律監管職能。此外，其他部門亦出臺了私募基金行業相關的規定，例如財政部于2015年11月發布《政府投資基金暫行管理辦法》、發改委于2016年12月發布了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》。
但上述規定都屬于部門規章、規范性文件，相互之間并不完全兼容，私募股權基金長期面臨上位法缺失、法律地位不明確、缺乏統一規范、監管依據不充足等問題。私募行業一直期盼出臺更高層級的法律或行政法規，以明確監管框架、統一監管口徑、消除監管分歧，促進行業發展。將私募股權基金納入法治化、規范化的軌道是推動行業規范發展的必要措施之一，這一點也得到了黨中央、國務院的高度重視。本著統籌發展和安全、規范監管與尊重市場規律相結合的思路，《私募投資基金管理暫行條例（征求意見稿）》終于在2017年8月面世。其后歷經六年修改完善，國務院在2023年6月16日審議通過了《私募投資基金監督管理條例（草案）》，并于7月初正式公布《私募條例》，自2023年9月1日起施行。《私募條例》屬于行政法規，是目前專門針對私募股權基金行業的效力級別最高的法律規范。
二、內容結構
《私募條例》一共7章62條，從內容上看，主要包括以下幾個方面：
（一）明確擴大適用范圍，完善頂層設計以強化監管。凡以非公開方式募集資金、并由私募基金管理人或普通合伙人管理、為投資者的利益進行投資活動而設立的投資基金和以進行投資活動為目的設立的公司、合伙企業，都被納入監管范圍。《私募條例》首次提出“以進行投資活動為目的設立的公司、合伙企業”這一與“投資基金”并行的概念，明確契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金等均納入適用范圍，對實踐中各種組織形式的私募基金全覆蓋，并對規避協會登記備案義務等違規行為加大了懲處打擊力度，將有利于私募基金行業的全面整體規范。
（二）對私募基金管理人提出多方面規范要求，并明確要求管理合伙型私募基金的普通合伙人亦適用《私募條例》關于管理人的規定。《私募條例》首先列舉了不得擔任管理人及其控股股東、普通合伙人、實控人的情形，且管理人的董事、監事和高管人員等亦適用于負面清單管理。其次，《私募條例》規定管理人開展業務應當依法履行登記手續，明確了管理人的相關職責、持續監管要求以及謹慎勤勉等義務。再次，《私募條例》明確要求管理人的股東、實控人、合伙人不得虛假或抽逃出資、不得代持出資，且管理人的法定代表人、執行事務合伙人或者委派代表、負責投資管理的高管人員應持有一定比例的管理人的股權份額。這將有助于提高私募基金管理人的專業水平和服務質量，促進管理團隊與投資人的利益一致性，防范利益沖突和利益輸送等違法行為。
（三）重點規范了私募基金資金募集和投資運作環節，核心要求進一步細化和具體化。例如禁止變相公開募集、禁止突破投資者人數限制、禁止承諾保本保收益，強化合格投資者標準并敦促機構履行投資者適當性管理義務。《私募條例》明確了私募基金備案流程，強化了管理人的信息提供和報送義務，并嚴格規范關聯交易，防范利益沖突和利益輸送行為。這將有助于健全投資專業化管理，保護投資者的權益，規范市場秩序。值得注意的是，對于基金財產，《私募條例》提出了私募基金財產獨立原則，明確基金財產可投資于股份有限公司股份、有限公司股權、債券、基金份額、其他證券及其衍生品種，但基金財產不得用于經營或變相經營資金拆借、貸款等業務，不得要求地方政府承諾回購本金。
（四）差異化管理，加快創新發展。《私募條例》對私募股權投資基金中更偏重于早期項目投資的創業投資基金做了專章規定，明確了創投基金應當符合的條件，并提出了對創投基金實施差異化管理和政策支持，例如簡化登記備案手續、在資金募集和投資退出方面提供便利等，以吸引更多市場資金加入“投早投小、投硬科技”的行列。目前創投基金確實面臨“募資難、退出難”的困境，市場期待著更多促進創投基金發展的扶持政策和差異化管理措施盡快出臺。
（五）拓寬監管手段，明確法律責任。《私募條例》要求監管部門貫徹黨和國家方針，明確了監管部門的職責和可以采取的措施，推進信息共享和風險處置機制，并對違法違規行為的法律責任做出了具體規定。這將有助于從更高層級加強對私募基金行業的監督和管理，維護市場秩序和投資者合法權益。
三、亮點意義
在中國金融體系中，私募股權基金早已成為科技型企業重要的孵化器和助推器，在豐富資本市場的多樣性、支持企業創新和創業、促進融資結構調整等方面有著不可替代的作用。從早期零監管生態下的野蠻生長，到中國證監會部門規章及協會行業自律規范的部門監管和行業自律管理，再到本次《私募條例》從行政法規層面的嚴格規范，私募基金行業監管力度根據行業發展的需要在不斷加強。《私募條例》也表明了監管機構對私募行業健康發展的關切，對局部出現的亂象零容忍的治理態度，其實施將有助于重塑私募基金的行業發展格局。
根據《私募條例》的重點內容來看，其旨在強調發展與監管并重，在有效規范行為的同時，亦關注保持機構的市場活力，體現了諸多亮點：
一是長期以來私募股權基金監管的上位法依據不足，此次進行上位法調整并把私募股權基金統一納入規范范圍，有利于進一步完善健全私募基金的法律體系，維護金融生態穩定，促進私募基金行業規范創新發展。
二是在對私募股權投資基金進行底線監管的同時，充分考慮發揮其積極作用。《私募條例》中專章提出對創投基金實行差異化監管，這體現了二十大報告中加快促進創新發展等的戰略要求，將有助于促進成長性、創新性創業企業的持續健康發展，激活國家的重大科技成果轉化和高科技創新能力。
三是強化風險源頭管控，對可能出現的私募風險加大打擊力度。《私募條例》著力加強私募基金管理人監管，加大對管理人違法違規行為的處罰力度。這將有助于加強管理人執業的底線行為規范，優化私募基金行業的競爭環境，為投資者權益保護提供法律保障。
四是強化監管職責、豐富執法手段以提升監管效能。證監會可依照《私募條例》對私募基金進行嚴格管理，派出機構可依照授權履行職責，倒逼私募基金管理人等機構更加規范運營。
五是完善退出機制，構建“進出有序”的行業生態。《私募條例》不僅規定了管理人的注銷登記等流程要求，針對近年來管理人無法正常履職或者出現重大風險，導致私募基金無法正常運作的情形，明確給予投資者退出救濟的法律渠道。
綜上而言，《私募條例》的出臺對規范私募基金行業具有重要的歷史意義和法律意義，它尊重市場規則，回應了中國私募基金行業發展的現實需要，也為私募基金行業下一步的穩健發展提供了更高位階的法律支撐和依據，可以更好地保護投資者合法權益，防范金融風險，促進私募基金行業更加規范健康發展。在日趨完善的法治監管環境下，《私募條例》也將為我國創新資本所支持的高科技企業快速、健康發展奠定基礎。中國創業企業將不斷提高其市場地位，在國際資本市場嶄露頭角，為中國經濟帶來更加強有力的支持。
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